□陈韻俊
水利工程作为公益性事业，是国民经济基础设施的重要组成部分，在稳经济大盘、保民生就业中发挥着举足轻重的作用。长期以来，水利工程特别是重大水利工程具有投资规模大、建设运营周期长等特点，自身效益难以有效显现。满足一定的投资回报率是市场化融资的必要条件，这也造成水利工程融资难、社会资本不愿进入、市场活力低的问题和痛点。
因此亟需重新定义水利工程投资效益，打破以往水利工程偏向公益性的思维定式，真实展现水利工程的投资收益，吸引更多社会资本注入，真正落实“两手发力”，实现“用改革方法解决重大水利工程投融资问题”，破解水利工程建设资金缺口日益扩大的难题。此外，还需加快探索水资源开发利用与经济发展规律研究，适应我国人口增加和经济高速发展、国家宏观与区域发展战略实施对水资源开发利用提出的新需求。
水利工程效益难以有效量化
水利工程很多综合效益无法有效量化兑现为经济效益。现行的水利财务评价体系中，关于水利工程的效益计算主要考虑水利工程的防洪（防凌、防潮）效益、治涝（治碱、治渍）效益、灌溉效益、供水效益、水力发电效益、航运效益以及其他效益（包括水土保持、牧业、渔业、改善水环境、滩涂开发效益、旅游效益等），但大部分水利工程被定义为基础设施工程，其主要的效益为社会效益和生态效益，能够产生直接经济效益的较为有限。
其次，水利工程中能够兑现经济效益的功能缺乏科学合理的定价机制。以水利工程中直接产生经济效益的供水和发电功能为例，由于现行体制把供水作为关系国计民生的公益性行业，没有按照商品等价交换的原则制定供水水价，导致供水水价普遍偏低，各地平均现行供水水价仅达到平均供水成本的一半左右；不同的发电方式上网电价水平也存在差异，与煤电、核电、风电和太阳能光伏等上网电价相比，水电价格低，导致水利工程直接产生的经济效益较为有限，盈利能力较弱，大部分水利工程长期处于微利或亏损状态。
系统重构水利工程财务评价体系
水利工程实际盈利能力和现行的水利工程财务评价体系，决定了单一靠市场化手段难以解决水利工程融资难问题，必须坚持“两手发力”，系统重构水利工程财务评价体系，打通水利工程社会效益、生态效益与经济效益的转化通道，充分激发市场活力，吸引社会资本投入水利工程建设。
水利工程产生的涉水产品价值，主要指水资源使用权及水资源再开发权产生的价值。建立科学合理的水权价格机制，健全初始水权分配制度，实施多元化、差异化、细分化的用水价格机制。完善水权市场化交易制度，科学合理地体现涉水产品价值，并计入水利工程财务评价体系。
将水资源价值、水生态修复与保护、幸福河湖建设等纳入GEP（生态系统生产总值）核算体系，按照GEP核算中水生态产品价值的作用与贡献，探索建立水生态产品价值实现路径，推动形成水利投资内生增长的长效机制。推动水利与其他产业深度融合，并将水产业提升带来的土地增值收益和和其他可开发经营资源，计入水利工程财务评价体系。
水利工程涉及流域防洪、重大水资源配置、水生态保护治理、农村水利等重点建设领域，在工程建设过程中涉及大量的土石砂方量，除部分弃方外，经科学处置后，均可用于土地整治、绿化覆土、建设用砂、道路填筑、制砖等，实现“水利资产资源化、水利资源产品化”。建立土砂石收益反哺水利建设的有效机制，合理制定水利工程土石砂资源化价格，将资源化后的土石砂量取得的直接经济效益，计入水利工程财务评价体系。
提升水利服务经济社会发展的效能
随着城市化进程加快、产业升级，经济社会发展对水资源配置格局提出了新的要求。当前，水资源开发利用与城市发展、国土空间、产业布局等尚未建立有效联动机制，水资源开发利用需要逐步适应经济发展规律，有效提升水利服务经济社会发展的效能。
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明晰水资源供给和需求关系。统筹考虑社会经济发展与水资源禀赋，把水资源开发利用决策和经济发展的战略决策结合起来，合理开发、适度超前，既要避免盲目开发利用水资源导致流域上下游生态环境恶化，又要建立健全水资源配置的决策机制，研究水资源需求演变规律，使水资源的供给曲线和需求曲线相匹配，以市场手段更好服务经济社会发展大局。
充分尊重现有产业模式，把握区域经济发展的规律。当前，多区域跨区域经济发展迅速，水资源开发利用既要尊重区域经济发展现状，又要充分考虑水资源、水环境承载能力，着眼未来发展规划。加快研究水资源的开发利用和配置，借鉴交通工程建设理念，构建自然河湖水系+人工连通水系的“大水网”格局，为区域战略发展提供充足、安全的水资源保障。
运用水价调节机制，建立多类型的用水价格体系。水价是发挥市场机制的关键要素，要对不同的用水需求科学分析核算，探索制定不同水价机制。满足人民基本生存需求的“生命水”，应以较低的价格定量提供；满足城乡居民生活生产的“发展水”，可以工程水价为基础，并考虑经济规模、产业需求、行业效能、污染代价等因素确定用水定额和水价，并在缺水地区抓好可分配水量这个“牛鼻子”，建立阶梯水价；满足高品质发展的“优质水”，制定充分反映市场供求关系的可调节水价，不同水质不同水价，优水优价；满足经济高质量发展需求的“约束水”，要抑制违反经济规律的无序发展惯性，充分考虑上下游、左右岸生产发展影响，研究水价补偿机制。
（作者系浙江省水利科技推广服务中心主任）
来源 | 《中国水利报》第5159期
审核 | 陈锐
监制 | 樊弋滋
责编 | 陈帅校对 | 王瑜
标签： #水利工程项目投资模式
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